北京市近日出台了《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》，原本看上去再常规不过的政府令，但因包含“有条件地允许已转让的农民自住房上市交易”的条款，再次引发舆论对“小产权房合法化”问题的关注。小产权房何去何从，怎样解决“小产权房”问题，又成为媒体关注焦点。

修改现行法律是根本

    北京市发改委日前发布《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中明确提出，有条件地允许已转让的农民自住房上市交易(6月17日《京华时报》)。

    此规定一出就引起很多质疑，把小产权房的争论又推向了高潮。仔细看这个规定，个中关键在于，在法律未被修改之前，“有条件地允许已转让的农民自住房上市交易”本身就找不到任何合法性依据。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。1999年，国务院办公厅发出了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，规定“农民的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)明确规定“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2004年11月2日，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)也明确禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这其中任何一个规定从效力上都应该比北京市发改委发布文件的效力要高，总之，在当前的法律体系下，小产权房是法律禁止的，或者至少可以说不是法律允许的，这也是北京发改委受质疑的主要原因。

    北京市发改委之所以规定有条件地允许已转让的农民自住房上市交易，一个重要原因是小产权房已经存在10多年，没有一个很好的方法来解决，特别是绿化带区由于种种原因造成的结果不好解决，北京市发改委想通过有条件的转让来解决当前的问题，可以说初衷非常好，但解决问题以文件代替原先的法律是不是会引起新的混乱，“意见”之下，有关部门有可能采取两个动作：一是严格执行以往法律、法规，继续关紧新建小产权房的大门；二是以行政法规方式变相给予市场上现存已交易小产权房，特别是绿化带上的小产权房合法地位，以了结已既成事实的小产权房难题。这就带来一个问题：政府部门凭什么对存量小产权房“既往不咎”，而对新建小产权房严格禁止呢？

    我国土地实行社会主义公有制，具体分为全民所有制和劳动群众集体所有制，相应的确立了国有土地和农民集体土地两种所有权。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法律层面上讲，国家和农村集体作为我国土地的两个所有权主体，地位无疑应该是平等的。但在实际生活中，与国家土地所有权相比，单就小产权房问题来看，集体土地所有权集中体现出的问题是所有权中处分权能缺失。所有权应该内涵占有、使用、收益、处分四项基本权能。“依照法律，‘农民集体’享有农村土地的所有权，但是，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种所有权做出了限制，所以才造成了小产权房的尴尬地位。

    总体说来，小产权房在当前市场上已经占有了相当的比例，其产生于社会夹缝，不受法律所认可的根源在于当前集体土地所有权中的处分权能的缺失。所以修改现行法律，从根本上解决问题，才是目前解决小产权房的根本之道。

北京“允许农民房上市”最新调查

    上周，北京某都市报刊发一篇名为《北京：有条件允许已转让农民自住房上市交易》的消息，立刻成为舆论焦点。截至6月19日下午3点，笔者通过百度搜索出与该消息相关的网页多达1060多幅。其中，多数观点将此视为小产权房合法化的信号。

    这条消息最初来源于北京市近日出台的《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》(以下简称《意见》)。原本看上去再常规不过的政府令，但可能是因包含“有条件地允许已转让的农民自住房上市交易”的条款，最终不可避免地被媒体“挖掘”出来。

    6月18日，北京市发改委固定资产投资处相关负责人对外做出澄清：上市交易的农民自住房并非一般的农民宅基地上的自建房——— 即小产权房，《意见》里的相关规定均是针对北京“绿化隔离地区建设”而言的。

    争议至此似乎应该结束。然而，据笔者进一步调查发现，目前北京“地下”交易的小产权房项目中，不少便与“绿化隔离地区建设”有着扯不清的关系。《意见》的出台，则给这些小产权房明确身份提供了一条可能的路径。

    “绿隔”制造的“猫腻”

    对于处于舆论旋涡中的“农民自住房”，《意见》规定：在旧村已完成拆迁、农民已完成安置、绿化已基本实现的情况下，如确实还存有剩余的农民自住房，经核定并明确销售利润分配方案后，可允许已转让给开发企业的农民自住房上市交易。

    对于“剩余的农民自住房”，上述北京市发改委人士表示，特指在绿化地“拆迁房”的基础上建起来的“上楼”房。“由于一些农民直接领取了拆迁款而没有搬入‘上楼’房，所以会有空余的房源。”

    但京东某知名开发企业一位熟悉其中奥妙的中层管理人员却对“剩余的农民自住房”作出了不同解释，该企业曾有过参与绿化隔离带建设的经验。在他看来，这类剩余房源“不得不说是上有政策下有对策导致的尴尬结果”。

    根据资料显示，绿隔政策源于2000年北京市提出的“用3～4年时间完成绿化面积60平方公里”的绿化目标。

    对此，北京市曾出台《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》，明确区级政府为实施绿化隔离地区建设的责任主体。对于60平方公里绿化带建设所带来的农民拆迁安置问题，可按照1∶0.5的比例建设农民回迁房和商品房。商品房销售所得收入，可用于支付开发企业拆迁安置建设的所需费用。

    “由于绿隔建设牵涉到拆迁安置，具体的农民回迁房建设由开发商来做，而所需安置面积则通常由各乡镇协助统计。”

    上述人士表示，在实际操作中，“各级乡镇政府以及被拆迁农户出于自身利益的考虑，往往将所需建设的农民回迁房面积尽可能地多报”。按照“1∶0.5比例”的规定，“多报”农民回迁房，也就意味着开发商将可能建设更多的商品房。

    “在这一过程中，乡镇政府、被拆迁农户、开发商都是获利者，有不少被拆迁农户甚至分到了五六套房子。”上述人士表示：“不排除一些地方出现乡镇政府和开发商协同谋利的可能。”

    事实上，在农民回迁房最后的分配过程中，如果开发商能与当地乡镇政府达成默契，便可造成大批房屋未能分配的局面。“不少回迁项目到最后甚至出现了70%多的房子空置，而这些房子目前都被归在开发企业的名下。”上述人士称，“所以《意见》中才有了‘已转让给开发商的农民自住房’。”

    不惟如此，按1∶0.5的比例建设农民回迁房和商品房的规定也屡屡遭突破。2007年，海淀区四季青镇便曾因此成为媒体报道的焦点。“如果开发商能和当地乡镇政府达成协议，那么根据《意见》规定，开发商便可以把未分配完的回迁房或违规建设的商品房通过这个途径转化为可上市交易的合法资产。”上述人士称，《意见》的执行将直接考验乡镇政府的廉政程度，也是对各区政府监督能力的一次检验。

    疑似小产权房？

    根据北京市发改委相关负责人对媒体的表态，《意见》中所提及的“农民自住房”完全不同于通常意义上的小产权项目，这被中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙所认同。

    毛寿龙表示，所谓的“小产权房”是指由乡镇政府发证书的房屋，这样的房屋没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，国土房管局也不会给予备案。

    换言之，这样的房子是国家不认可的，购买此类房屋的权益是不受国家法律保护的。而绿隔新村中的农民自住房，是经过正规审批程序建设的，将拥有合法的产权证。

    但上述企业人士透露，在《意见》出台之前，所谓的“剩余农民自住房”以及违规商品房早已入市销售，一些开发商甚至向客户许诺代办房产证。《意见》的出台，使其距离承诺的兑现仅一步之遥。刘铭地产工作室主持人刘铭却认为，“剩余农民自住房”尽管不具有商品房的属性，但除去一些违规操作的项目之外，仍属于国家正式审批的项目，性质完全不同于一般的小产权项目。但值得注意的是，绿隔项目建设开发商违规销售的行为，在市场上造成的不良影响与小产权项目如出一辙。“由于是政策性建设，绿隔农民回迁房的建设基本不需要考虑土地成本，当初我们建设的时候每平方米成本仅2000元。”上述企业人士称，很多绿隔回迁项目上市销售的价格要远低于市场正规项目，这对市场形成了较大的冲击。“本来这些项目就是因政策而产生的，我觉得政府与其允许其上市交易，倒不如出面低价收购，再纳入保障房市场。”上述企业人士如此建议。

    但知名房产维权人士舒可心律师则表示，《意见》出台的根本原因以及对“剩余农民自住房”性质的具体定性都不重要，重要的是《意见》实际上朝“非正式产权合法化”的方向迈出了一步。
（据《中国房地产报》）